Rất Hay Top 20+ vùng tây bắc gồm những tỉnh nào [Đánh Giá Cao]

PGS.TS. Bùi Tất Thắng

Viện trưởng Viện Chiến lược phát triển – Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Liên kết vùng để phát triển là một trong những chủ đề thu hút nhiều sự quan tâm chú ý của các nhà quản lý, các nhà khoa học, các doanh nghiệp và toàn xã hội trong thời gian gần đây. Một mặt, ngày càng xuất hiện nhiều vấn đề kinh tế – xã hội và môi trường đòi hỏi phải có cái nhìn toàn cục, tổng thể và các giải pháp mang tính vùng và liên vùng. Mặt khác, cách tổ chức hệ thống quản lý và phân cấp, phân quyền hiện nay tạo ra những cản trở đối với việc giải quyết những vấn đề mang tính toàn vùng và liên vùng. Vì vậy, tìm hiểu những đặc điểm của phát triển và tổ chức quản lý vùng hiện nay để tìm kiếm những mô hình liên kết vùng thích hợp là vấn đề cấp thiết. Trên cơ sở những phân tích chung về liên kết vùng của Việt Nam, bài viết nêu một số kiến nghị cho việc liên kết vùng ở Tây Bắc.

Từ khóa: Vùng, phát triển vùng, liên kết vùng, mô hình liên kết vùng, Tây Bắc.

1. Vùng và vấn đề liên kết vùng ở Việt Nam

Phát triển vùng và liên kết vùng là một trong những chủ đề thu hút sự quan tâm của không chỉ các nhà nghiên cứu về phương diện học thuật, mà còn là nhu cầu thực tế trong công tác quản lý của các cấp, các ngành; có ảnh hưởng đến hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp và cuộc sống của người dân. Nhiều công trình đã nghiên cứu về sự cần thiết, vai trò, cách thức, nội dung… của liên kết vùng phục vụ các mục tiêu cụ thể với cách tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau. Bài viết này xuất phát từ tình hình thực tế và tập trung trình bày về một số vấn đề liên quan đến phát triển vùng và liên kết vùng/địa phương để phát triển kinh tế – xã hội bền vững ở vùng Tây Bắc trong giai đoạn sắp tới.

1.1. Khái niệm vùng, liên kết vùng

Vùng/lãnh thổ

Trong chính sách phát triển kinh tế, vùng/lãnh thổ là một trong những khái niệm gây nhiều tranh cãi, nhất là khi liên quan đến một lĩnh vực cụ thể nào đó. Lý do chủ yếu của tình hình này là các lĩnh vực khác nhau đều có những cách tiếp cận, những tiêu chí đôi khi khác nhau khi đánh giá các mặt mạnh, mặt hạn chế để hoạch định phương cách phát triển. Vì vậy, vùng/lãnh thổ để phát triển công nghiệp, nông nghiệp, thủy sản hay kết cấu hạ tầng, du lịch… có thể được nhìn nhận không giống nhau trên mỗi không gian địa lý nhất định. Hơn nữa, trong điều kiện toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, ranh giới “vùng” của sự phát triển càng trở nên lỏng lẻo với các phạm vi không gian rộng, hẹp rất khác nhau. Chẳng hạn, vùng có thể được hình thành từ những “tam giác”, “tứ giác” phát triển, từ các vùng kinh tế “xuyên” biên giới với ý tưởng 2 – 3 quốc gia – một nền kinh tế… cho đến những vùng rộng lớn hơn, liên kết nhiều quốc gia như hợp tác Tiểu vùng sông Mê Kông, hợp tác phát triển vùng Vịnh Bắc bộ, khu vực sử dụng đồng tiền chung châu Âu (Eurozone)… Ngay trong phạm vi quốc gia, sự việc cũng trở nên phức tạp hơn khi các vùng/lãnh thổ được xem xét ở khía cạnh không gian kinh tế không phải bao giờ cũng trùng với ranh giới hành chính, trong khi việc quản lý sự phát triển lại do những cơ quan hành chính chịu trách nhiệm. Vì vậy, thông thường, đối với công tác quản lý, khái niệm vùng/lãnh thổ kinh tế luôn gắn với các đơn vị hành chính và mang tính quy ước.

Ở Việt Nam, trong các văn bản chính thức, có các loại vùng như sau:

(1) Vùng kinh tế – xã hội là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia, gồm một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có các hoạt động kinh tế – xã hội tương đối độc lập, thực hiện sự phân công lao động xã hội của cả nước. Đây là loại vùng phục vụ việc hoạch định chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội theo lãnh thổ cũng như để quản lý các quá trình phát triển kinh tế – xã hội trên mỗi vùng của đất nước1. Theo cách phân chia này, hiện nay ở Việt Nam có 6 vùng, gồm: Vùng núi và trung du Bắc bộ, đồng bằng Sông Hồng, vùng duyên hải miền Trung, vùng Đông Nam bộ và đồng bằng sông Cửu Long.

(2) Các lãnh thổ đặc biệt, bao gồm vùng kinh tế trọng điểm; khu kinh tế, khu kinh tế quốc phòng, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ; hành lang kinh tế, vành đai kinh tế2.

(i) Vùng kinh tế trọng điểm là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia, hội tụ các điều kiện và yếu tố phát triển thuận lợi, có tiềm lực kinh tế lớn, giữ vai trò động lực, đầu tàu thúc đẩy sự phát triển chung của cả nước3. Hiện nay, ở Việt Nam có 4 vùng kinh tế trọng điểm, gồm: Vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc, vùng kinh tế trọng điểm miền Trung, vùng kinh tế trọng điểm phía Nam và vùng kinh tế trọng điểm đồng bằng sông Cửu Long.

(ii) Khu kinh tế, khu kinh tế quốc phòng, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ: Tính đến hết tháng 5/2017, cả nước có 325 khu công nghiệp được thành lập với tổng diện tích đất tự nhiên 94,9 nghìn héc-ta. Diện tích đất công nghiệp có thể cho thuê đạt 64 nghìn héc-ta, chiếm khoảng 67% tổng diện tích đất tự nhiên. Trong đó, 220 khu công nghiệp đã đi vào hoạt động với tổng diện tích đất tự nhiên 60,9 nghìn héc-ta và 105 khu công nghiệp đang trong giai đoạn đền bù giải phóng mặt bằng và xây dựng cơ bản với tổng diện tích đất tự nhiên 34 nghìn héc-ta. Tỷ lệ lấp đầy các khu công nghiệp đạt 51,5%, riêng các khu công nghiệp đã đi vào hoạt động đạt 73%. Tính đến tháng 5/2017, cả nước có 16 khu kinh tế ven biển (2 khu ở vùng đồng bằng sông Hồng, 11 khu ở vùng duyên hải miền Trung và 3 khu ở vùng đồng bằng sông Cửu Long), với tổng diện tích mặt đất và mặt nước xấp xỉ 815 nghìn héc-ta. Trong 16 khu kinh tế ven biển có 36 khu công nghiệp, khu phi thuế quan được thành lập với tổng diện tích đất tự nhiên 16,1 nghìn héc-ta, trong đó diện tích đất công nghiệp có thể cho thuê đạt 7,8 nghìn héc-ta, chiếm khoảng 48% tổng diện tích đất tự nhiên. Các khu công nghệ gồm: Khu Công nghệ cao Hoà Lạc (Hà Nội), Khu công nghệ cao Sài Gòn và Khu công nghệ cao Đà Nẵng.

Về thu hút đầu tư, trong 5 tháng đầu năm 2017, các khu công nghiệp, khu kinh tế đã thu hút được 375 dự án đầu tư nước ngoài đăng ký mới và điều chỉnh tăng vốn với tổng vốn đạt gần 6,2 tỷ USD; 318 dự án đầu tư trong nước và điều chỉnh tăng vốn cho 115 dự án với tổng vốn đầu tư cấp mới và tăng thêm là 108.000 tỷ đồng.

(iii) Hành lang kinh tế, vành đai kinh tế: Các hành lang kinh tế đang được xây dựng và hoạt động gồm: Hành lang kinh tế Đông – Tây là một sáng kiến được nêu ra trong năm 1998 tại Hội nghị Bộ trưởng Tiểu vùng sông Mekong mở rộng lần thứ tám tổ chức tại Manila (Philippines) nhằm thúc đẩy phát triển và hội nhập kinh tế giữa bốn nước Lào, Myanma, Thái Lan và Việt Nam. Hành lang này chính thức thông tuyến vào ngày 20/12/2006. Hành lang kinh tế Côn Minh – Lào Cai – Hà Nội – Hải Phòng – Quảng Ninh và hành lang kinh tế Nam Ninh – Lạng Sơn – Hà Nội – Hải Phòng – Quảng Ninh (cùng với vành đai kinh tế Vịnh Bắc bộ – gọi tắt là hai hành lang, một vành đai) được hình thành trong khuôn khổ hợp tác kinh tế Việt Nam – Trung Quốc. Bên cạnh đó, sách báo kinh tế nói tới một số hành lang kinh tế khác như hành lang đường 18, đường 51… Ngoài ra, còn các loại hình vùng đặc biệt nhưng “lỏng” hơn như vùng núi; vùng đồng bằng; vùng trung du; vùng biển, ven biển và hải đảo; vùng biên giới; vùng sâu vùng xa; vùng khó khăn; vùng đô thị; vùng nông thôn; vùng Thủ đô Hà Nội, vùng thành phố Hồ Chí Minh… Trong những năm gần đây, Đảng và Nhà nước đã hình thành Ban Chỉ đạo của ba vùng mới: Tây Bắc, Tây Nguyên và Tây Nam bộ.

(3) Vùng/lãnh thổ theo cấp quản lý hành chính: Lãnh thổ cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), lãnh thổ cấp huyện (huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh) và cấp xã/phường/thị trấn.

Trong hệ thống các vùng kể trên, chỉ có các vùng/lãnh thổ theo cấp quản lý hành chính là có cấp quản lý theo chính quyền; các khu kinh tế, khu công nghiệp có ban quản lý; các vùng Tây Bắc, Tây Nguyên và Tây Nam bộ có ban chỉ đạo; các vùng kinh tế trọng điểm có ban điều phối. Các vùng khác không xác định các cơ quan quản lý rõ ràng.

Liên kết vùng/địa phương

Mỗi một vùng/địa phương (bất kể quy mô và hình thức như thế nào) đều có một số đặc điểm chung, nổi trội so với các vùng/địa phương khác. Sự khác biệt giữa các vùng/địa phương tự nó cũng hàm nghĩa là mỗi vùng/địa phương đều có những thế mạnh (và hạn chế) đặc thù, tạo ra những lợi thế tuyệt đối và tương đối nhất định trong sự phân công lao động xã hội. Liên kết vùng/địa phương không chỉ bù đắp những khoảng trống, thiếu hụt nguồn lực giữa các vùng/địa phương, mà còn gia tăng tính lợi ích nhờ hiệu quả kinh tế theo quy mô. Vì thế, một cách tự nhiên, để phát triển sản xuất, đặc biệt là trong kinh tế thị trường, các vùng/địa phương tất yếu có nhu cầu liên kết (cả nội vùng lẫn liên vùng).

Việc quản lý vùng/địa phương có các chủ thể nhất định, nên việc liên kết vùng/địa phương có thể được thúc đẩy hay kìm hãm bởi các chính sách rất cụ thể. Do đó, những nghiên cứu về liên kết vùng/địa phương còn chỉ ra những điều kiện của liên kết vùng/địa phương một cách hiệu quả, bền vững, trong đó phải kể đến: (i) Sự tương đồng về thể chế và sự đồng thuận của các nhóm xã hội cùng chia sẻ lợi ích chung, trong đó có lợi ích phát triển riêng của mỗi vùng/địa phương; (ii) Sự đồng bộ về khung khổ thể chế, sự nhất quán về cơ chế, chính sách và sự thông thoáng trong cung cách quản trị của các vùng/địa phương, nhất là về các mặt: Công khai, minh bạch trong các chính sách, thông tin và hoạt động của bộ máy công quyền; đảm bảo các quyền về tài sản (hữu hình và vô hình); đảm bảo duy trì chế độ hợp đồng; (iii) Kết cấu hạ tầng phát triển đồng bộ và hiện đại.

1.2. Hiện trạng liên kết vùng/địa phương ở Việt Nam

Trong bối cảnh chuyển sang kinh tế thị trường, nền kinh tế Việt Nam cũng có đầy đủ các kiểu liên kết vùng – lãnh thổ, bao gồm:

(i) Các hình thức liên kết tự nhiên của quá trình phát triển, trong đó nổi bật nhất là kiểu liên kết mang tính lan tỏa giữa trung tâm và ngoại vi, đô thị và nông thôn. Dạng liên kết này diễn ra một cách tự nhiên, khách quan trong quá trình phát triển, trước hết là từ các trung tâm, các đô thị với các ngành kinh tế đặc thù là công nghiệp chế biến và các ngành dịch vụ. Chủ thể chính của loại hình liên kết này là các doanh nghiệp, các đơn vị sự nghiệp và các gia đình, cá nhân. Đây là loại liên kết giữa các chủ thể đóng trên địa bàn của các vùng khác nhau với nhau (liên kết theo chiều ngang) và mang nặng tính thị trường, gồm các giao dịch mua bán, các loại hợp đồng, cổ phần công ty…

(ii) Liên kết theo quan hệ phân cấp chính quyền giữa trung ương và địa phương (liên kết dọc, giữa cơ quan quản lý vùng lớn với vùng nhỏ) mang nặng tính mệnh lệnh hành chính (bắt buộc) và chủ thể chính là các cấp quản lý theo thứ bậc trên – dưới. Loại liên kết này chủ yếu bao gồm các lĩnh vực liên kết trong xử lý các vấn đề mang tính liên ngành: Xây dựng quy hoạch phát triển ngành và vùng ở từng địa phương; xây dựng và thực thi chính sách thu hút và phân bổ đầu tư; xây dựng và phát triển các sản phẩm chủ yếu; xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng vùng, như đường sá, cảng biển, sân bay; cơ sở hạ tầng thông tin liên lạc; bệnh viện, trường học, trung tâm nghiên cứu; xây dựng các khu, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao; vùng sản xuất nông nghiệp; trung tâm thương mại, du lịch và dịch vụ; phát triển nguồn nhân lực và đào tạo; xây dựng và thực thi các chính sách xóa đói giảm nghèo; các chính sách liên quan đến di cư và di chuyển lao động và nhà ở; giải quyết các vấn đề xã hội; bảo vệ, khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên; bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí khậu, phòng tránh và khắc phục các thảm họa thiên tai…

(iii) Liên kết giữa các vùng/địa phương với nhau, chủ yếu do các cơ quan quản lý cấp địa phương với nhau (liên kết theo chiều ngang) và mang tính hành chính tự nguyện. Loại hình liên kết này được quan tâm nhiều hơn trong những năm gần đây. Về lý thuyết, các lĩnh vực cần thiết phải phối hợp hành động cũng giống như trong liên kết dọc giữa các cơ quan quản lý theo phân cấp (trung ương – địa phương) nêu trên, chỉ khác là cách thức tiến hành diễn ra theo chiều ngang và chủ yếu mang tính tự nguyện.

Đến nay, các liên kết vùng theo chiều dọc (trung ương và địa phương) vẫn là loại liên kết chủ yếu, thậm chí trong một số trường hợp còn lấn át các loại liên kết ngang. Tính vùng trong quan hệ liên kết dọc chưa được xử lý một cách thỏa đáng. Bằng chứng là việc chạy đua quyết liệt trong việc xây dựng dự án trên địa bàn các tỉnh, mà từ lâu cả trên các phương tiện thông tin đại chúng lẫn các diễn đàn chính thức, được xem như những phong trào, “hội chứng” về nhà máy rượu bia, xi măng, thủy điện, cảng biển, sân bay, khai thác khoáng sản, khu đô thị… tạo thành nhiều “nền kinh tế” trong một nền kinh tế quốc gia. Xu hướng này gây ra một số vấn đề nổi cộm trong nền kinh tế hiện nay:

(i) Tình trạng thiếu thống nhất về những thông tin kinh tế cơ bản khiến cho việc tìm hiểu môi trường kinh doanh trở nên khó khăn, thậm chí gia tăng chi phí tìm hiểu và gia nhập thị trường. Đây là vấn đề tồn đọng từ lâu và vẫn chưa được giải quyết thỏa đáng, khiến cho sức cạnh tranh của môi trường kinh doanh chậm được được cải thiện.

(ii) Cuộc chạy đua xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng (bến cảng, sân bay…), khu đô thị, khu công nghiệp và một số loại sản phẩm với cơ cấu kinh tế tương tự nhau giữa các tỉnh dẫn đến tình trạng không sử dụng hết công suất trong một số lĩnh vực, hệ quả là dư cung, lãng phí nguồn lực.

(iii) Xuất hiện tình trạng tranh chấp tài nguyên và đùn đẩy trách nhiệm trong việc xử lý ô nhiễm môi trường. Không hiếm trường hợp những cơ sở sản xuất hoặc khu công nghiệp ở tỉnh này gây ô nhiễm môi trường, làm thiệt hại kinh tế (và sức khỏe con người) cho chính họ và cả những tỉnh khác (nhất là ô nhiễm nguồn nước), nhưng chưa có cơ chế xử lý thỏa đáng.

(iv) Hiện tượng các tỉnh thành gia tăng hoạt động xúc tiến đầu tư một cách riêng rẽ tuy thể hiện được tinh thần năng động, tích cực, nhưng cũng cho thấy sự thiếu tính tổ chức và thống nhất về đường hướng, chính sách và thông tin.

(v) Sự phối hợp giữa các địa phương còn mang tính hình thức, thiếu cơ chế liên kết và thực hiện các cam kết phối hợp một cách hiệu quả. Các thỏa thuận hợp tác, liên kết giữa các địa phương nhiều khi còn chưa có sự phối hợp thực chất, chưa xuất phát từ yêu cầu thực tế khách quan. Nội dung liên kết chung chung, chưa rõ ưu tiên, chưa tạo ra lợi ích thiết thực, động lực cho tất cả các bên tham gia, chưa lôi kéo được khu vực doanh nghiệp tham gia liên kết mà chủ yếu là các cấp chính quyền địa phương. Khi xây dựng quy hoạch, việc đóng góp ý kiến của các địa phương khác trong vùng vẫn mang tính hình thức, chưa xác định rõ nội dung, cách thức liên kết, phối hợp. Các cơ chế phối hợp hiện nay chủ yếu mang tính tự nguyện, không có sự ràng buộc trách nhiệm, chế tài chặt chẽ. Một số địa phương vì lợi ích cục bộ đã không tham gia tích cực vào việc liên kết vùng, mặc dù đã cam kết (như trong kết nối các tuyến giao thông, xây dựng các khu xử lý chất thải nguy hại…).

Trên thực tế, các quy định mang tính pháp lý về liên kết, phối hợp cả chiều dọc lẫn chiều ngang trên một số lĩnh vực quản lý vĩ mô đã được Nhà nước ban hành. Hầu hết các văn bản pháp lý đều đã đề cập vấn đề phối hợp giữa các ngành, các địa phương. Đặc biệt, riêng trong lĩnh vực liên kết, phối hợp vùng, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 159/2007/QĐ-TTg ngày 10/10/2007 về quy chế phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương đối với các vùng kinh tế trọng điểm. Theo Quyết định này, các bộ, tỉnh/thành phố thuộc vùng kinh tế trọng điểm sẽ phải tham gia, phối hợp trong quá trình xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội vùng kinh tế trọng điểm; quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội của các địa phương trong vùng; quy hoạch phát triển các lĩnh vực kết cấu hạ tầng, quy hoạch ngành, quy hoạch sản phẩm chủ yếu; huy động vốn và đầu tư phát triển; đào tạo và sử dụng lao động; rà soát, sửa đổi, bổ sung và ban hành cơ chế, chính sách tài chính, đầu tư; thiết lập hệ thống thông tin và cung cấp thông tin vùng… Việc phối hợp tốt các công tác này sẽ tránh được sự chồng chéo, trùng lắp trong phát triển giữa các địa phương trong vùng. Ngoài ra, Ban Chỉ đạo các vùng Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam bộ đã phối hợp với các bộ, ngành, địa phương tổ chức nghiên cứu và tiến hành các hoạt động liên kết vùng. Trong các vùng đô thị như Thủ đô Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh cũng có Ban Chỉ đạo quy hoạch và đầu tư xây dựng vùng thực hiện công tác điều phối, liên kết các địa phương. Tất cả những quy định vẫn có khoảng cách với thực tế triển khai thực hiện. Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ XII (01/2016) nhận định: “Sự phát triển giữa các địa phương trong vùng và giữa các vùng còn thiếu liên kết và phối hợp; không gian kinh tế còn bị chia cắt bởi địa giới hành chính”; “thiếu thể chế tạo liên kết giữa các địa phương trong vùng và giữa các vùng để phát huy cao nhất tiềm năng, lợi thế”. Vì vậy, để khắc phục những mặt hạn chế này, Đại hội XII của Đảng đã nêu rõ phương hướng, nhiệm vụ cho giai đoạn đến năm 2020 như sau: “Thực hiện quy hoạch vùng, chính sách vùng; sớm xây dựng và thể chế hóa cơ chế điều phối liên kết vùng theo hướng xác định rõ vai trò đầu tàu và phân công cụ thể trách nhiệm cho từng địa phương trong vùng; giải quyết tình trạng nền kinh tế bị chia cắt bởi địa giới hành chính, hoặc đầu tư dàn trải, trùng lặp”.

2. Liên kết vùng/địa phương trong phát triển kinh tế – xã hội ở Tây Bắc

2.1. Nhu cầu liên kết vùng/địa phương để phát triển

Phạm vi vùng Tây Bắc được xác định theo quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, quan hệ công tác của các ban chỉ đạo Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam bộ (Quy định số 96-QĐ/TW ngày 28/5/2012 của Bộ Chính trị), nhằm giúp Bộ Chính trị chỉ đạo thực hiện Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 01/7/2004 về đẩy mạnh phát triển kinh tế – xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh vùng trung du và miền núi Bắc bộ đến năm 2020. Theo quy định này, “Ban Chỉ đạo Tây Bắc hoạt động trên địa bàn các tỉnh: Hà Giang, Lào Cai, Yên Bái, Lai Châu, Điện Biên, Sơn La, Hoà Bình, Cao Bằng, Bắc Kạn, Lạng Sơn, Phú Thọ, Tuyên Quang và các huyện phía Tây của các tỉnh Thanh Hoá, Nghệ An”. Như vậy, vùng Tây Bắc có 12/14 tỉnh trong vùng núi và trung du Bắc bộ (theo phân vùng kinh tế – xã hội), không bao gồm 2 tỉnh Thái Nguyên và Bắc Giang, nhưng lại bao gồm các huyện phía Tây của các tỉnh Thanh Hoá và Nghệ An (không thuộc vùng núi và trung du Bắc bộ). Nếu không quá đi vào chi tiết thì về một phương diện nào đó, có thể xem sự khác nhau như trên giữa “vùng Tây Bắc” và “vùng núi và trung du Bắc bộ” là không đáng kể về quy mô và đặc điểm. Vì vậy, trong một số trường hợp, việc sử dụng các số liệu thống kê cũng như phân tích tình hình, giải pháp… về cơ bản có thể xem như chung cho cả vùng Tây Bắc và vùng núi và trung du Bắc bộ.

Vùng Tây Bắc chiếm khoảng 35% diện tích tự nhiên và 13% dân số cả nước (gần 10,6 triệu người), gồm hơn 30 dân tộc chung sống, trong đó đồng bào các dân tộc thiểu số chiếm trên 63%. Đây là địa bàn chiến lược đặc biệt quan trọng về kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của cả nước, vì có đường biên giới giáp với Trung Quốc và Lào, có nhiều cửa khẩu quốc tế và tiểu ngạch khá thuận lợi cho giao lưu phát triển kinh tế – xã hội, nhưng địa hình phức tạp, chủ yếu là núi non hiểm trở, khó khăn trong việc phát triển giao thông cũng như các công trình kết cấu hạ tầng khác; đồng thời có vai trò quyết định đối với môi trường sinh thái của cả vùng Bắc bộ. Bên cạnh đó, vùng Tây Bắc còn có điều kiện thuận lợi để phát triển những ngành kinh tế dựa trên những thế mạnh nổi trội về tài nguyên rừng, tài nguyên khoáng sản và kinh tế cửa khẩu. Mặt khác, đời sống văn hóa, phong tục tập quán đa dạng, phong phú, giàu bản sắc riêng của đồng bào các dân tộc cùng nhiều căn cứ cách mạng cũng góp phần tạo nên sắc thái và tài nguyên du lịch độc đáo, hấp dẫn cho vùng Tây Bắc.

Cho đến nay, khó khăn lớn nhất của vùng Tây Bắc là kinh tế chậm phát triển, hiện vẫn là vùng nghèo nhất trong cả nước, khoảng cách về thu nhập so với các vùng khác có chiều hướng ngày càng rộng thêm. Nhiều địa phương trong vùng chưa có khả năng tự cân đối ngân sách. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch chậm, thiếu vững chắc, hạ tầng kinh tế – xã hội còn nhiều yếu kém. Chất lượng nguồn nhân lực còn thấp, tỷ lệ lao động qua đào tạo vào loại thấp nhất cả nước.

Với những nét khái quát nêu trên, để phát triển bền vững kinh tế – xã hội vùng Tây Bắc, cần phải tiếp cận trên quan điểm phát triển tổng thể cả miền Bắc cũng như cả nước, mặt khác phải tính tới những điểm nhấn mang tính đặc thù của vùng. Cách tiếp cận nêu trên, tuy đã được quán triệt và triển khai trên thực tế bằng nhiều chính sách cụ thể, nhiều chương trình trọng điểm cấp quốc gia, nhưng kết quả đạt được vẫn chưa như mong đợi.

2.2. Một số giải pháp chủ yếu thúc đẩy liên kết vùng/địa phương góp phần phát triển bền vững kinh tế – xã hội vùng Tây Bắc

Đổi mới nhận thức về tư duy phát triển vùng và liên kết vùng

Nhận thức đúng đắn vai trò, vị trí của phát triển kinh tế vùng trong hệ thống kinh tế quốc dân và vai trò của liên kết vùng/địa phương trong hệ thống các quan hệ kinh tế vĩ mô nhằm đảm bảo tính thống nhất trong quan điểm phát triển chung và vì lợi ích phát triển toàn cục, quốc gia. Báo cáo chính trị tại Đại hội XII của Đảng nêu rõ: “Thống nhất quản lý tổng hợp chiến lược, quy hoạch phát triển trên quy mô toàn bộ nền kinh tế, vùng và liên vùng. Phát huy tiềm năng, thế mạnh của từng vùng, đồng thời ưu tiên phát triển các vùng kinh tế động lực, tạo sức lôi cuốn, lan tỏa phát triển đến các địa phương trong vùng và các vùng khác. Có chính sách hỗ trợ phát triển các vùng còn nhiều khó khăn, nhất là vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, miền núi và hải đảo”.

Đổi mới cơ chế phân cấp, phân quyền giữa trung ương – địa phương và chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương

Cần xem xét lại cơ chế phân cấp giữa trung ương và địa phương; chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương (giảm nhiệm vụ về tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thu ngân sách… tăng nhiệm vụ bảo đảm môi trường kinh doanh, dịch vụ công…), gắn phân cấp cho địa phương với đảm bảo nguồn lực thực hiện. Đây là biện pháp có tính cơ bản, lâu dài, liên quan đến sửa đổi một số văn bản pháp luật hiện hành.

Nghiên cứu hình thành cơ chế quản lý phát triển kinh tế nội vùng

Hiện tại, các ban chỉ đạo các vùng Tây Bắc, Tây Nguyên và Tây Nam bộ và ban điều phối các vùng kinh tế trọng điểm giải quyết được khá nhiều vấn đề thực tế, song cơ chế quản lý vùng vẫn chưa được xác định rõ ràng. Để phát huy cao nhất các tiềm năng, lợi thế của mỗi địa phương và khắc phục tình trạng chồng chéo, dàn trải, mâu thuẫn, hiệu quả thấp… trong đầu tư phát triển, cần có sự phân công, hợp tác giữa các địa phương trong vùng và giữa các vùng, trong đó đặc biệt chú trọng việc xác định một cơ chế thực hiện rõ ràng dưới sự điều hành và giám sát chung của Nhà nước. Đại hội XII của Đảng chỉ rõ nhiệm vụ: “Nghiên cứu cơ chế quản lý liên kết, hợp tác phát triển vùng phù hợp. Tạo điều kiện phát triển các khu vực, địa bàn còn nhiều khó khăn, nhất là miền núi, biên giới, hải đảo, Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam bộ và phía Tây các tỉnh miền Trung”. Sáng kiến hình thành Tổ điều phối liên kết các tỉnh duyên hải miền Trung có thể là mô hình liên kết giữa các địa phương đáng để tham khảo và rút kinh nghiệm từ đó nhân rộng và hình thành cơ chế quản lý phát triển kinh tế vùng một cách phù hợp.

Tổ chức nghiên cứu cơ chế chính sách liên vùng để giải quyết một số vấn đề liên quan đến phát triển bền vững toàn bộ nền kinh tế

Trong hiện tại và tương lai, một số vấn đề liên quan đến phát triển bền vững toàn bộ nền kinh tế như an ninh lương thực, an ninh năng lượng, nguồn nước, phòng tránh thảm họa và ứng phó với biến đổi khí hậu, phát triển kinh tế biển và hải đảo… đều cần phải được tiếp tục nghiên cứu với những cách tiếp cận mới để có cơ chế, chính sách liên vùng phù hợp, đem lại hiệu quả cao nhất. Trước mắt, cần khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư vào những dự án, công trình có tính liên vùng, hình thành các vùng kinh tế chuyên ngành quy mô lớn với các nhóm sản phẩm có sức cạnh tranh cao. Đối với những vùng có đường biên giới như vùng Tây Bắc, cần “phát triển các hành lang, vành đai kinh tế, kết nối hiệu quả với các nước trong khu vực. Phát triển các khu kinh tế cửa khẩu. Nghiên cứu việc hình thành một số khu kinh tế xuyên biên giới” (Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XII).

Xem xét, triển khai sớm một số hoạt động liên kết vùng/địa phương

(i) Liên kết xúc tiến đầu tư vùng: Trong khi chờ đợi một cơ chế liên kết phối hợp chung, thống nhất, các địa phương nên tiếp tục duy trì tổ chức liên kết các hoạt động xúc tiến đầu tư vùng. Trên cơ sở thế mạnh của từng địa phương, các tỉnh nên phối hợp cùng tổ chức các cuộc họp để phân công và phối hợp trong phát triển các ngành nghề, khu vực và kêu gọi đầu tư trên quy mô vùng.

(ii) Đối với đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội do Nhà nước chi phối, quản lý và liên kết trong các lĩnh vực sản xuất – kinh doanh (mạng lưới giao thông, sân bay, cảng biển, khu xử lý chất thải rắn nguy hại, mạng lưới cấp nước liên tỉnh, mạng lưới các trường đại học, cao đẳng, cơ sở dạy nghề, mạng lưới bệnh viện….), cần có sự phối hợp chặt chẽ với các cơ quan trung ương trong việc quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội, quy hoạch phát triển ngành. Việc bố trí kế hoạch đầu tư trung hạn cần được xem xét, cân đối trên tổng thể vùng, nhất là đối với các tuyến giao thông địa phương cần kết nối. Đề xuất xây dựng cơ chế, chính sách ưu đãi cho các địa phương bị ảnh hưởng tiêu cực (như xây dựng các khu xử lý chất thải nguy hại, nghĩa trang quy mô vùng…).

(iii) Đối với liên kết trong sản xuất – kinh doanh, cần rà soát lại hướng khuyến khích đầu tư trong các khu công nghiệp, khu kinh tế cửa khẩu, khu du lịch… giữa các địa phương để tránh chồng chéo, trùng lặp.

(iv) Nhà nước sớm ban hành Luật Quy hoạch với phạm vi điều chỉnh tất cả các loại quy hoạch, nâng cao tính pháp lý của các loại quy hoạch, quy định rõ việc tổ chức thực hiện quy hoạch và quản lý quy hoạch theo tinh thần “hoàn thiện quy hoạch vùng, lấy quy hoạch làm cơ sở quản lý phát triển vùng” (Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XII). Cùng với nâng cao chất lượng quy hoạch, cần tăng cường công tác tổ chức, triển khai, giám sát thực hiện quy hoạch để không phá vỡ quy hoạch./.

Tài liệu tham khảo

1. Văn kiện Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ XII.

2. Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội.

3. Nghị định số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/01/2008 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội.

4. Quyết định số 20/2004/QĐ-TTg ngày 18/02/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm.

5. Quyết định số 159/2007/QĐ-TTg ngày 10/10/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương đối với các vùng kinh tế trọng điểm.

6. Báo cáo đánh giá nhu cầu đào tạo lồng ghép phát triển bền vững và biến đổi khí hậu trong công tác lập kế hoạch của Dự án “Tăng cường năng lực lồng ghép phát triển bền vững và biến đổi khí hậu trong công tác lập kế hoạch”.

7. Ban Chỉ đạo điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm (02/2012), Báo cáo đánh giá công tác điều phối giai đoạn 2006 – 2010 và kế hoạch công tác điều phối giai đoạn 2011 – 2015.

8. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội các vùng và địa phương; quy hoạch phát triển một số ngành, lĩnh vực, sản phẩm.

9. Nghị quyết số 10-NQ/ĐH, ngày 24/9/2015 của Đại hội lần thứ XIV Đảng bộ tỉnh Sơn La)

10. Nguyễn Văn Huân, Viện Kinh tế Việt Nam, Liên kết vùng từ lý luận đến thực tiễn.

11. Hồ Kỳ Minh – Lê Minh Duy Nhất, Viện Nghiên cứu phát triển kinh tế – xã hội Đà Nẵng, Liên kết vùng từ lý luận đến thực tiễn.

12. Tài liệu nghiên cứu của Nhóm Tư vấn liên kết phát triển vùng duyên hải miền Trung (truy cập tại www.vietccr.vn).

1 Nghị định số 92/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 07/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội, Điều 3, Khoản 6.

2 Nghị định số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/01/2008 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006.

3 Nghị định số 92/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 07/9/2006, Điều 3, Khoản 7.

Top 22 vùng tây bắc gồm những tỉnh nào viết bởi Cosy